关于《检验检测机构监督管理办法》的解读

    检验检测是国家质量基础设施的重要组成部分，是国家重点支持发展的高技术服务业、科技服务业和生产性服务业，在服务市场监管、提升产品质量、推动产业升级、保护生态环境、促进经济社会高质量发展等方面发挥着重要作用。近年来，我国检验检测服务业高速发展，社会各界呼唤完善相应的监管规则。市场监管总局积极作为，于2021年4月8日制定公布《检验检测机构监督管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》立足于解决现阶段检验检测市场存在的主要问题，着眼于促进检验检测行业健康、有序发展，对压实从业机构主体责任、强化事中事后监管、严厉打击不实和虚假检验检测行为具有重要现实意义。

　　一、立法背景和目的

　（一）夯实检验检测机构主体责任。党的十九届五中全会提出，坚定不移建设制造强国、质量强国，完善国家质量基础设施。《国务院关于加强质量认证体系建设促进全面质量管理的意见》（国发〔2018〕3号）提出，要严格落实从业机构对检验检测结果的主体责任、对产品质量的连带责任，健全对参与检验检测活动从业人员的全过程责任追究机制。现有法律、行政法规对于检验检测机构主体责任和行为规范的规定较为原则，需要在部门规章中进一步明确细化。

　（二）强化检验检测系统性监管。《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号）、《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）提出，要转变政府职能，进一步加强和规范事中事后监管，以公正监管促进公平竞争。现有《检验检测机构资质认定管理办法》等规章偏重于技术准入，监管重点在于资质能力的维持，对“双随机”监管、重点监管、信用监管等新型市场监管机制要求缺乏具体规定。

　　（三）规范检验检测行业发展。目前，我国检验检测行业在持续高速发展的同时，存在“散而不强”“管理不规范”等问题，部分领域、部分机构的不实和虚假检验检测行为，严重损害了市场竞争秩序和行业公信力。上述问题的产生，一方面有从业主体法律责任意识淡薄、恶意开展竞争、管理不规范等原因，另一方面也有法律规范滞后于“放管服”改革进程的因素。现有法律法规对于“不实报告”“虚假报告”的规定不够明确，需要在部门规章中明确监管执法的操作性指引。

　　二、主要内容

　　（一）关于检验检测机构及其人员的主体责任。《办法》强调检验检测机构及其人员应当对所出具的检验检测报告负责，并明确除依法承担行政法律责任外，还须依法承担民事、刑事法律责任。作为部门规章，《办法》主要对检验检测机构及其人员违反从业规范的行政法律责任进行具体规定。而依据《民法典》及《产品质量法》《食品安全法》等规定，检验检测机构及人员对其违法出具检验检测报告造成的损害应当依法承担连带的民事责任。根据《刑法》第二百二十九条“提供虚假证明文件罪”“出具证明文件重大失实罪”的规定，对虚假检验检测行为要追究刑事责任。2020年12月26日，十三届全国人大常委会通过的中华人民共和国刑法修正案（十一），更是将环境监测虚假失实行为明确作为《刑法》第二百二十九条的适用对象。

　　（二）关于检验检测从业规范。《办法》对检验检测机构在取得资质许可准入后的行为规范进行了系统梳理，明确了与检验检测活动的规范性、中立性等有重大关联的义务性规定，包括检验检测活动基本要求、人员要求、过程要求、送样检测规范、分包要求、报告形式要求、记录保存要求、保密要求、社会责任及行政管理要求等。而对于检验检测资质认定许可的取得、使用及能力维持要求，仍由新修订发布的《检验检测机构资质认定管理办法》进行调整。

　　（三）关于打击不实和虚假检验检测行为。《办法》将严厉打击不实和虚假检验检测作为最重要的立法任务。目前，《产品质量法》《食品安全法》等法律、行政法规对不实和虚假检验检测作出了禁止性规定。但监管实践中难以界定并区分不实、虚假与一般性违法违规行为。因此，《办法》第十三条列举了四种不实检验检测情形、第十四条列举了五种虚假检验检测情形，充分吸收采纳了监管执法中的经验做法，有利于检验检测机构明确必须严守的行业底线，也有利于各级市场监管部门突出打击重点。

　　（四）关于落实新型市场监管机制要求。为加快推动新型市场监管机制建设，提升系统性监管效能，《办法》对检验检测监管体制和监管职权进行了重新梳理，对多种新型监管手段进行了规定。将“双随机、一公开”监管要求与重点监管、分类监管、信用监管有机融合。重点突出信用监管手段的运用和衔接，规定市场监管部门应当依法将检验检测机构行政处罚信息等信用信息纳入国家企业信用信息公示系统等平台，推动检验检测监管信用信息归集、公示，也为下一步将检验检测违法违规行为纳入经营异常名录和严重违法失信名单进行失信惩戒提供了依据。

　　（五）关于违法违规法律责任。对于检验检测机构违反义务性规定的情形，《办法》区分风险、危害程度，采取了不同的行政管理方式。一是依法严厉打击不实和虚假检验检测行为。强调对《办法》列举的不实和虚假检验检测，市场监管部门要严格按照《产品质量法》《食品安全法》《道路交通安全法》《大气污染防治法》《农产品质量安全法》《医疗器械监督管理条例》《化妆品监督管理条例》等实施吊销资质或证书等行政处罚。二是督促改正较严重的违法违规行为。《办法》仅对可能损害检验检测活动委托方或不特定第三方权益、较易引发争议的一般违法行为设置处理处罚规定，包括违反国家强制性规定实施检验检测尚未对结果造成影响的、违规分包、出具检验检测报告不规范等。三是提醒纠正一般性违规事项。对于违反一般性管理要求的事项，指导监管执法人员采用《办法》第二十四条规定的“说服教育、提醒纠正等非强制性手段”。